让农业保险成为财政金融支农的“放大器”和“稳定器”
2019-04-18 17:20:51 浏览：13892 来源：原创： 《中国财政》 中国财政
根据财政部“根在基层”青年调研实践活动统一部署，金融司牵头的青年联合调研团赴山东省烟台市栖霞、莱州的7个村镇，开展“农业保险提质增效”专题调研。通过实地走访，以及和基层政府部门、保险公司、种植和养殖大户代表等座谈交流，调研团感到基层部门和农民群众对农业保险政策普遍较为认可，但也存在许多诉求亟待解决。
山东省农业保险发展总体情况
为更好服务“三农”发展，山东省高度重视农业保险工作，根据农业发展和农户需要，依托当地财力保障和保险市场，不断开拓创新，农业保险取得显著成效，化解灾害风险的能力不断增强。
（一）“保大宗”，农业保险覆盖面不断扩大。按照“保成本、广覆盖”的总体原则，山东省农业保险覆盖面，从最初的首批3个试点县，扩大到目前的主要险种全省全覆盖。小麦、玉米、棉花承保面积由2006年的91万亩，扩大到目前的8200万亩，主要粮食作物保险签约率达到75%以上。2017年，全省实现农业保险保费收入17.35亿元，各级财政共承担补贴资金13.99亿元，提供风险保障480亿元。农业保险已成为财政金融支农的“放大器”和“稳定器”，较好实现了惠农稳产、保供稳价的政策目标。
（二）“保特色”，支持省内特色农业产业发展。为支持省内园艺水果等特色农业发展，2014年以来，山东省在中央补贴险种的基础上，进一步扩大农业保险保费补贴品种和范围，新增了苹果、桃、日光温室、冬枣、鸭梨等5个地方补贴的特色险种。从最初只有小麦、玉米、棉花三个险种，扩大到目前涵盖中央补贴险种11个、地方特色险种5个和目标价格指数险种6个，构成了三位一体的多层次保障体系。2017年，地方特色农业保险承保面积15.45万亩，保费收入1558万元，提供风险保障4亿元。
（三）“保价格”，保障市场供应和农民致富。在“保成本”的基础上，山东省在烟台等部分地区创新了价格保险产品，探索建立了金融保险支持农业生产、促进农民致富的新机制。如利用烟台苹果的价格指数，创新了“苹果目标价格保险”和“苹果收入保险”。2018年，又研发了烟台苹果“保险+期货（权）+订单”保险试点产品，在该模式下，当苹果收获价格低于约定价格时，果农可以获得相应的赔付；同时，保险公司可通过期货产品，合理化解市场价格风险。
（四）“保大灾”，开展农业大灾保险试点。根据财政部粮食主产省农业大灾保险试点工作方案，山东省在省内选择了20个产粮大县，面向适度规模经营农户开展农业大灾保险试点。将种植大户投保小麦、水稻、玉米的保险金额，分别由每亩450元、650元、400元的直接物化成本水平，提高至包括地租成本的每亩900元、1100元、850元，更好地帮助适度规模经营农户抵御大灾风险。2017年，山东省玉米、水稻大灾保险试点承保面积共计1040万亩，保费1.89亿元，为159万户农户、4959个种植大户提供了保障，赔付超过8600万元，惠及20万户农户、1100个种植大户。
需要关注的问题
（一）农民风险意识和对保险的认识还需进一步提高。受惠于农业保险赔付，农民的投保积极性有所提高,但对保险的认识还不到位。一是把保险理解为“投资”，盘算的是自己缴了多少保费，保险公司总共赔付多少，一年下来收益多少，以此来判断自己投保值不值。二是普遍认为政府拿钱为农民投保“理所应当”，政策可以越来越“优惠”，但是接受不了政府随着保险深入推广，逐步降低保险补贴比例的情况发生。比如，对于小麦、玉米等涉及粮食安全的险种，各级财政补贴80%，农户自缴20%，而对于苹果保险等地方特色险种农户需要缴纳50%的保费，很多农民表现出不理解，投保率普遍较低。三是风险意识有限，存在一定侥幸心理。调研中一位种植苹果的大户表示：“我们这儿冰雹有规律，一般3年砸一次，今年出险了，明年就可以不投保了”。
（二）保险公司承保理赔工作的精细化程度有待提高。一是承保工作仍存在不规范现象。保险公司在县及以下的分支机构相对有限，不能做到对农户的全覆盖，且信息系统建设相对滞后，再加上农村土地流转等原因，农业保险承保时仍会遇到保险标的难以准确确认、人地不符等问题，保险公司违规经营、惜赔拒赔、骗取财政补贴等问题也尚未解决。二是赔付标准难以科学准确计量。农业保险赔付是按减产程度来计算。农业灾害一旦发生，通常是同一时间的大面积灾害，且错过时机无法查勘。及时准确的查勘定损，工作量和难度都较大。调研发现，实际工作中，损失程度甚至受灾面积的确定，都是在政府的协调下，由承保公司与村干部、受灾农户进行反复协商,“谈”出来的标准，存在农户不满意的风险，容易引发矛盾和纠纷。
（三）农业保险基层服务体系需加强制度支持和保障。农业保险承保理赔工作繁琐。以承保为例，需要逐户收取保费，检验保险标的，并打印保单签字，普通农户每户基本都是几块钱，还需要逐户登记投保申请明细表、逐村打印投保明细公示表张贴等。受制于保险机构基层网络体系不健全等因素，通常需要倚重乡镇、村干部的协助。但由于基层政府机构和协保员的保险代理营销资格尚不明确，也没有专门的农业保险基层服务管理制度，保险公司即使愿意也无法正常支付报酬并列支费用。为保护和调动基层队伍的积极性，依法合规推进基层服务体系建设，需要完善相关制度予以支持保障。
（四）农业保险产品创新存在过度依赖政府补贴倾向。从调研情况看，目前虽然山东省内农业保险补贴险种已有22种，但远未满足基层农户需求，很多当地特色的农作物没有保险保障。究其原因，主要是“依赖思维”太重，限制农业保险产品创新和多样化发展。农户希望保费全部由政府出，基层政府希望保费全部由省以上财政出。这种普遍存在的“依赖思维”，导致基层主动创新的地方特色险种偏少，寄希望于中央财政或省级财政开设新的农业保险补贴品种，存在“财政补贴到哪里，保险产品开发到哪里”的现象，限制了农业保险的多层次开展、多样化推进。
（五）农业保险应对极端灾害风险的保障能力有待加强。山东省是农业自然灾害多发省份，发生大范围严重灾害的概率较大。据统计，“十二五”期间，仅干旱和洪水两种自然灾害造成的农作物受灾面积9654万亩，直接经济损失约211亿元。以调研的烟台市为例，由于近年连续干旱，保险公司理赔压力较大，2017年烟台种植业农业保险承保面积189.06万亩，参保农户53.89万户，签单保费3000万元，理赔款4555万元，赔付率高达152%。如果保险公司长期处于超赔状态，可能影响其正常经营，也会出现延迟赔偿和赔偿不到位等问题，进而损害农民利益，影响农民恢复生产。
政策建议
（一）完善补贴政策，继续加大对农业保险支持力度。一是继续加大各级财政对农业保险的支持力度，完善保费补贴政策，更好地让农民受惠于农业保险政策。二是加大农业保险宣传力度，通过坚持保留一定的保费自缴比例，进一步培育农户保险意识。三是推进农业保险条款的通俗化，提高农户对农业保险的理解和认识。在此基础上，研究通过“无赔款优待”等方式，进一步提高农户投保积极性。
（二）加强行业监管，推动农业保险长期规范持续发展。一是引导保险公司加强分支机构建设，提高服务能力和水平，合理厘定保险条款和费率，规范进行市场竞争和承保理赔，杜绝骗取补贴资金等问题。二是加强农业保险数据集中、分析和运用，推动完善风险区划，建立费率的动态调整机制。探索将基于卫星影像的智能化识别系统引入农业保险定损核赔过程，进一步提高理赔效率和资金管理透明化程度。
（三）完善配套制度，加强农业保险基层服务体系建设。一是有关部门结合农业保险实践和基层工作需要，从落实中央强农惠农精神的角度出发，进一步研究明确基层政府机构的兼业代理人资格和协保员的营销员资格问题。二是从财务管理角度，进一步规范基层服务体系的发展。通过合理的制度安排，研究解决保险公司对基层乡镇、村干部的协助开展农业保险业务的经费列支渠道，更好地保护和调动基层政府参与农业保险工作的积极性。
（四）不断开拓创新，促进农业保险多元化多层次发展。一是推进产品多样化。研究以奖代补方式，鼓励和支持地方加强产品创新，因地制宜的研发特色农业保险品种。二是探索保障多层次。在保障覆盖直接物化成本的基础上，通过附加险等方式，提供多层次的风险保障，鼓励有条件的地方逐步试点价格保险、产量保险、收入保险等。三是拓展农业保险服务内涵和外延，积极推进农业保险与信贷、担保等农村金融手段的结合与创新，促进农业金融协同发展。
（五）加强顶层设计，健全农业保险大灾风险分散机制。一是完善保险机构层面的农业保险大灾风险准备金制度。督促保险机构落实好大灾风险准备金计提、使用和管理工作，“以丰补歉”，为应对极端风险做好资金储备。二是加强顶层设计，建立政府支持的农业再保险机制安排，逐步构建农户、直保市场、再保险市场、地方与中央等“全链条”、“多层次”的农业保险大灾风险分散机制。