对行政审批局热的行政法学冷思考

2019-04-01 15:57:12 浏览：9254 来源：电子政务智库

摘要：在行政审批体制改革过程中, 行政服务中心模式和行政审批局模式是两种比较有代表性的改革模式, 也是实践中运用最广泛的两种改革手段。行政审批局出现的时间比较晚, 还处于摸索实验阶段;行政服务中心成立时间早, 数量多, 发展也比较成熟。由于行政审批局相对集中行使行政许可权, 享有实质性作出是否予以审批决定的权力, 相较于行政服务中心, 在提升审批效率、方便公民方面略胜一筹, 因而受到改革者特别青睐, 近些年来更有取代行政服务中心的趋势。但是行政审批局仍有许多亟待解决的难题, 比如如何补正其存在的意义、如何解决区域适用难题。行政审批体制改革是一项长期的系统性工程, 未来或许还会出现新的改革模式, 因此要以辩证的、发展的、历史的观点看待现有的改革手段, 根据本区域实际情况选择适合自身的改革方法。

步入新时代以来, 党和政府坚持以简政放权、放管结合、优化服务为抓手, 以改进政府工作作风、转变政府职能为手段, 以构建服务型政府、提升人民生活水平为目的, 推动政府行政体制改革, 继而激发市场活力, 希冀带来社会各领域焕然一新。其中, 行政审批改革作为行政体制改革是否成功的关键因素, 备受关注, 党和政府曾多次下文以指导行政审批体制机制改革, 李克强总理在2017年政府工作报告中指出“持续推进政府职能转变, 使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用, 必须深化简政放权、放管结合、优化服务改革, 这是政府自身的一场深刻革命, 要继续以壮士断腕的勇气, 坚决披荆斩棘向前推进”。在中央的统一部署下, 各地因地制宜选择适合本区域实际的行政审批改革模式, 其中以浙江金华为代表的行政服务中心模式和以天津滨海新区为代表的行政审批局模式是实践中比较突出的两种改革模式。一般认为行政审批局是行政服务中心的“升级版”, 是行政审批体制改革进一步推进的结果, 相对于行政服务中心仅是物理场所集中的特点, 行政审批局更强调将权力集中于一个部门, 集中行使行政许可权, 而且事实上行政审批局模式也得到了中央的首肯, 并于2015年顺势开展相对集中行政许可权试点工作。此后行政审批局如雨后春笋一般蓬勃发展, 数量越来越多, 规模越来越大, 职权行使范围也越来越广, 与此同时, 对行政审批局模式的质疑之声日益甚嚣尘上, 质疑者认为行政审批局在提升效率和便民服务方面不一定比行政服务中心做的更好, 在某种环境中甚至可能做的更糟糕, 支持者与反对者就行政审批局模式的法律地位展开了激烈的交锋, 双方从理论价值与实践经验等反面反驳对方观点。回顾行政审批局的发展历程, 梳理行政审批局的价值特点, 有利于改革者多维度、立体化认识行政审批局, 清醒的选择适合自身实际的改革模式。

一、行政审批局“热”的实践与价值

自2008年成都市武侯区在全国范围内首创行政审批局模式以来, 行政审批局发展至今不过十个年头, 相较于行政服务中心数十年的发展历史, 事实上行政审批局仍是晚近才出现的“新生事物”。但是回归于实践中, 行政审批局模式不仅受到地方的大力推广, 于中央层面也得到了国家领导人在公开场合上的首肯, 从目前的发展态势来看, 行政审批局模式在未来相当长的时间内都将持续成为改革热点。在行政审批局模式快速发展的背后蕴含着行政审批局自身独特的价值, 除了广受好评的高效率特征, 或许行政审批局最突出的贡献是为未来的行政体制改革提供了一个新视角。

(一) 行政审批局的实践现状

2008年10月, 成都市武侯区在“两集中、两到位” (推进一个行政机关的审批事项向行政审批科集中、行政审批科向行政服务中心集中, 保障进驻行政服务中心的审批事项到位、审批权限到位) 的基础上, 对原有的行政服务中心进一步进行改革, 率先推行“行政审批委托集中行使”, 将部分审批数量少或季节性强的部门的行政审批权委托给行政服务中心行使, 同年12月, 武侯区正式设立行政审批局, 作为区政府组成部门, 行使区发改委、物价局等20多个部门的行政审批权, 这在全国范围内尚属于首例。十八大以后, 行政审批体制改革速度加快, 改革力度增加, 天津滨海新区随之也筹建了行政审批局, 通过“一颗印章管审批的方式”, 主管全区行政审批工作。以天津滨海新区为样本, 全国范围内开展了对行政审批局模式的热烈讨论, 截至至今, 已有40多个市、区成立了行政审批局, 如2015年江苏省南通市成立全国首个地级市行政审批局;2014年宁夏银川市率先在西部成立行政审批服务局, 同时加挂银川市政务服务中心牌子。行政审批局自成立以来, 由点及面、由易及难, 分步实施、分类推进, 如今已基本上覆盖了中国大陆地区31个省、自治区、直辖市, 东西南北中都能见到其活跃的身影。行政审批局数量与日俱增, 各地或明或暗的表现出筹建迹象, 而且改革试点不再仅仅局限于县一级行政区域, 有向地级市甚至于省一级扩张的趋势, 比如湖北省襄阳市组建行政审批局, 作为襄阳市政府工作部门;天津市组建行政审批管理办公室, 作为指导全市行政审批服务事项的办事机构。另一方面行政审批局行使的职权数量也是日益扩张, 早已超越了成立之初承载的职权范围, 而且有不断填充的趋势, 覆盖市场准入、市政建设、政府采购等经济、社会和文化建设领域。根据所处的地理区域和行政级别, 行政审批局在权力清单上列明的权力事项数量从数十至数百不等, 比如湖北省武昌区行政审批局依据武昌区区级权力清单可行使80项行政许可权力, 而天津滨海新区审批局依据滨海新区政府工作部门权责清单可行使195项职权 (以上内容可参见表1数据, 选取城市主要考虑到地域范围与地方行政层级) 。总而言之, 行政审批局已呈“星星之火可以燎原”态势, 数量越来越多, 职权范围越来越广, 规模也越来越大。

表1 代表性城市行政审批局的职权数量和类型

(二) 行政审批局的独特价值

如今, 行政审批局不仅得到中央的赞扬, 在地方层面也广受好评, 在备受人们推崇的背后蕴藏着行政审批局独有的价值特点。

1. 行政审批局有组织法的支撑。

行政审批局是晚近才设立的新部门, 而且是作为同级政府组成部门之一, 必然要受到依法行政的考量, 因为尽量排除由行政机关主观武断地设置和改废行政组织, 以法律或条例予以客观、慎重的规范, 以建立民主的统制机制, 成为现代国家共同的特征。不仅行政机关的行为要有法律的依据, 其设立更需要法律的佐证, 如果从源头上行政机关不能自证其合法性, 那么其下游的系列行为则属于违法性的继承, 当然属于违法行为。依据《地方各级人民政府组织法》第64条, 地方各级政府根据工作需要和精干的原则, 设立必要的工作部门, 且本级政府工作部门的设立、增加、减少或者合并, 由本级人民政府报请上一级人民政府批准, 并报本级人民代表大会常务委员会备案。通过查询各地行政审批局门户网站, 已公告出设立依据的都能通过组织法定原则的检验, 例如襄阳市行政审批局在其门户网站介绍其是依据《湖北省编委关于设立襄阳市行政审批局的批复》组建。《行政许可法》第25条规定, 省一级行政区域经国务院批准, 可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权, 并且中央于2015年已经下文授权天津、河北、浙江、江苏等8个省市开展相对集中行政许可权试点, 以上足以证明行政审批局行使其他部门的行政许可权是符合职权法定原则的。综上所述, 行政审批局既符合组织法定原则, 也符合职权法定原则。

2. 行政审批局有利于审批效率的提高。

行政服务中心短时间内能提高行政审批效率, 优化行政审批程序, 但随着时间的推移, 其存在的问题也逐渐显现。行政服务中心只是简单的将各审批部门集中在一起办公, 实现物理场所的集中, 但依旧没有改变审批权限仍归属于原单位局面, 还是处于分散的审批模式, 虽然一定程度上缓解了公民办事来回跑的窘境, 但由于各部门各自为政, 缺乏协调与沟通, 事实上审批时间没有大的缩短, 审批效率也没有明显提升, 行政服务中心不免陷入“收发室”“只挂号, 不看病”的窘迫状态。行政审批局的成立则意味着行政审批职能的统一整合, 通过“一个公章管审批”的工作机制, 实现从“局部程序集中”到“全面权责集中”。由于行政许可权相对集中于行政审批局, 其可以实质性的作出是否予以许可的决定, 将审批事项“体制外流动”变为“体制内循环”, 缩减了审批程序, 提升审批事项办结速度。

3. 行政审批局为大部制改革提供了新视角。

为解决政府职能分工和专业行政带来的政策矛盾和执行冲突, 大部制改革通过整合政府部门中相同、相近或相似的职能, 形成规模大、宽职能和广领域的大部结构。此前的大部制改革以精简机构、转变政府职能为导向, 打破已有的权力架构, 通过职能的归集、划转、缩减, 重组各部门职责, 比如本次国务院机构改革方案将农业部、国家发改委、财政部等部门的有关农业投资项目管理职责整合, 组建农业农村部;又如将国家发改委的重大项目稽察、国资委的国有企业领导干部经济责任审计等职责划入审计署。而行政审批局模式则是从行政权力行使的上下游关系中进行改革, 不同于原有的以行政权力行使领域为改革视角的大部制改革。行政审批局集中行使行政许可权, 原职权行使单位则承担监督和惩罚职责, 在整个政府部门行使权力的上下游链条中, 行政审批局大致处于中游地位, 原职权单位则处于权力链的下端, 在政府层面使执行不同权力的部门之间做到既互相制约又互相协调。综合执法局集中行使行政处罚权、行政复议委员会集中行使行政复议权、行政审批局集中行使行政许可权, 三者都是从行政权力上下游关系的视角推进改革, 在政府内部依据决策权、执行权、监督权三种权力的分离分配行政职责不失为大部制下一步的改革方向。

二、行政审批局模式的行政法学疑惑

相较于行政服务中心分散行使许可权模式, 行政审批局则集中行使行政许可权, 统一审批许可事项, 将许可权由“体制外循环”转化为“体制内循环”, 缩减了审批程序, 提高了审批效率, 方便了申请人。然而行政审批局这一新生事物, 出现的时间比较短, 发展还很不成熟, 结构也不是很完善, 仍有不少亟待解决的问题。

(一) 虽有组织法的依据, 但涉嫌违反机构改革初衷

行政审批局的设立符合法定程序, 行政的职权范围也有法律的依据, 既符合组织法定原则, 也符合职权法定原则, 在组织法意义上毫无疑问是合法的。但是在组织的具体运行过程中, 则涉嫌背离行政审批制度改革初衷。

第一, 行政审批局有陷入“帕金森定律”的可能。“帕金森定律”也称官僚主义或官僚主义现象, 是英国学者帕金森在对组织机构的无效活动进行调查和分析中提出的关于组织机构臃肿低效的形成原因的定律。帕金森认为政府官员数量与工作量之间并没有太大的关系, 工作量的增加不一定意味着必须增加公务员人数, 反而如果借助于科技理性可以减少公务员编制, 政府官员数量增加源于两种动力:其一, 当官儿的人需要补充的是下属而不是对手;其二, 当官儿的人彼此之间是会制造出工作来做的。“帕金森定律”在我国表现为政府机构改革以精简机构、裁并人员, 转变政府职能为目的, 但是难以摆脱“膨胀—精简—再膨胀”的循环怪圈。首先, 行政审批局的成立是为了克服行政服务中心效率低下、职责不清的弊端而采取的替代性措施, 但是这一措施颇有点南辕北辙的意味, 因为行政审批体制改革最根本的矛盾在于审批事项过多, 政府许可权力过大, 行政权过于介入经济领域, 改革的实质在于处理好政府与市场的关系, 而不是局限于改革手段, 并且行政服务中心有着行政审批局无可比拟的优势, 同时其自身也在变革, 正逐渐趋向于成熟。只看到行政服务中心的不足, 试图用行政审批局去替代解决有点画蛇添足, 这从侧面也反映了现阶段我国问题解决模式的不足, 即不充分利用已有的制度, 而寄希望于新设制度, 认为新的就是好的, 旧的则意味着失败, 往往陷入旧制度与新制度循环的怪圈。其次, 行政审批局作为政府组成部门之一, 仍属于韦伯式科层组织。韦伯设计的官僚制度目的之一在于实现政府行政活动的理性和规范, 最终达到行政系统的高效率, 但是官僚制度会导致官僚主义, 且历史证明韦伯理论并非完美的, 政府官僚主义作风严重、效率低下、机构臃肿、人浮于事。行政审批局是为了解决行政服务中心效率低下而设立的, 但是其本身就存在着效率方面的缺陷, 通过设立先天具有缺陷的机构去解决该问题是不可持续的。

第二, 行政审批局有违“还权于社会”的理念。政府行政体制改革的历程往往表现为行政权力与社会力量在某些社会领域彼进我退、彼消我长的过程, 随着改革的进一步推进, 政府更清醒的认准自身角色, 准确定位行政职能, 划清与社会自治的边界, 逐渐退出部分领域, 还权于社会。政府要有所为, 有所不为, 市场能做的, 交给市场;社会能做的, 交给社会, 政府则做好自己该做的事情, 不可越位。还权于社会不是意味着政府权力退出社会各领域, 社会完全自治, 而是政府选择性退出, 抓大放小, 紧抓宏观调控, 最大限度减少对微观事务的管理, 将有限的政治资源集中于关系国民经济命脉和重大民生福利领域, 其他行政任务可借助私人力量完成。当前我国政治生态恰恰是政府管得过多, 多年来政府管了很多不该管、管不好、管不了的事。当前行政审批体制改革的另一条走向是将行政许可权下放, 交由基层政府或社会组织行使, 这也能够减轻原职权机关工作压力, 提高审批事项的办理效率, 并且也符合政府与社会合作共治的理念。然而新设立的行政审批局涉嫌违背“还权于社会”的潮流, 因为将审批权交由行政审批局集中行使, 意味着削减许可事项等于是同时减少行政审批局和原职权单位的行政职能, 意味着将从行政审批局口中“二次抢食”, 人为设置了第二道障碍, 遭遇的阻力更大, 而且每一次改革都会引发对行政审批局是否有必要继续存在的讨论。

(二) 虽弥补行政服务中心不足, 但自身亦存在结构性难题

行政审批局模式不仅在源头上就受到人们的巨大争议, 而且自身也存在着某些结构性难题, 而正是由于行政审批局自我不足直接导致人们对此的不信任与怀疑。事实上行政审批局存在的自我矛盾是行政审批局持续发展的最大威胁, 如果行政审批局实践中的结构性难题得不到妥善解决, 可以预料到行政审批局的发展前景令人堪忧。

第一, 行政审批局职权边界不明, 集中行政与综合行政仍需进一步探索。按照目前的制度设计, 行政审批局专司行使行政许可权, 权力涉及社会各领域, 如市场准入、市政公共工程建设、企业安全生产等。似乎只要是关系行政审批事项, 都可交由行政审批局办理, 但实践中却非如此, 对于那些非许可类审批事务是否划转至行政审批局, 目前各地做法不一, 没有形成统一的共识, 例如成都市武侯区将年检类事项交给行政审批局统一行使, 却把与审批过程密切相关的现场勘查、技术论证和社会听证职权保留给原单位, 而天津滨海新区的做法刚好相反, 将现场勘查、专家论证等职能划转到行政审批局, 原单位保留年检事项, 由此引发对行政审批局职权种类以及职权范围边界的激烈讨论。另外, 行政审批局行使的权力大而杂, 涉及领域非常广, 综合行政的特征对行权者素质要求也水涨船高, 需要大量跨领域、跨业务的复合型人才, 这无疑对公务员队伍的建设提出了不小挑战。然而社会分工越来越细、专业化程度越来越高是现代社会的基本特征, 随着社会的进步, 这个趋势还将持续下去, 在政府机构层面则表现为部门间明确分工, 各司其职, 互不干扰。专业化行政要求公务人员应具备比较高的专业素养, 要精通某领域知识, 深耕于该领域。如何处理好专业化行政的趋势与现阶段综合行政改革、专业人才的需求与综合人才的培养二者之间的矛盾是不容忽视的严肃问题。

第二, 审批权与监管权、处罚权相分离影响权力行使效力, 且易导致责任承担不明确。探索决策权、执行权、监督权既相互制约又相互衔接机制是就行政权整体而言, 依据行政权行使顺序在部门间分配职责, 而不是将行政权分割为若干单位, 在各个单位内部分配职能。如今权力分配原则是依据行政权力所属领域在政府部门间划分权力, 比如公安机关依照法律行使公安职权和履行公安职责, 具体行使治安行政管理权、处罚权、强制权等;司法部门专司司法行政工作, 宣传管理法律, 主要职责包括行政性法规起草、管理律师及律师事务所, 由此可见政府部门行使所有与所属领域事务密切相关的职权, 包括许可权、监督权、处罚权、调查权等。现行行政审批局则打破了许可、监督与处罚共同行使的格局, 将权力链分配到不同部门, 行政审批局行使审批职责, 原单位则承担监管与处罚责任, 审批的不管处罚、处罚的不管审批, 出现了审批与监管相互割裂状态, 谁审批谁监管、谁监管谁处罚的责任约束机制实效, 容易造成审批单位不负责任的简化审批, 监管单位不愿监管、消极监管的尴尬局面, 最终造成不应审批的通过审批, 应审批的却被拒绝的局面, 影响行政权力运行效力。另一方面, 权力相分离也容易引发部门间责任分配不清、彼此推诿的问题。虽然相关文件规定行政审批局对审批行为的后果承担法律责任, 但是对于承担什么样的责任以及如何划分责任却未提及, 粗线条的规定导致实践中难以操作, 部门间相互扯皮、相互推诿的现象并未得到明显改善。对于那些不需要实地勘察、专家论证等理性因素介入, 而只需经过形式审查就能作出审批决定的事项, 审批责任与后续监管责任比较容易区分开来。而对那些需要实质审查的审批事项, 责任区分则没那么容易, 原单位行使调查审批前置事项的权力, 审批单位依据原单位出具的调查结论作出审批, 倘若调查结论有误, 审批单位能逃脱责任承担吗?

(三) 虽便利行政相对人, 但可能造成区域适用困境

行政审批局和行政服务中心是实践中常见的两种改革模式, 各自都有存在的空间。根据《全国综合性实体政务大厅普查报告》统计数据, 截至2017年4月, 县级以上地方政府共设立政务大厅3058个, 覆盖率94.3%, 乡镇 (包括街道) 共设立便民服务中心38513个, 覆盖率96.8%, 基本实现政务大厅全覆盖, 政务大厅已经成为当地群众办事的主要渠道。虽然行政审批局正在由试点走向在全国范围内铺开, 但是相对而言, 现阶段成立行政审批局的城市数量还是比较少的, 据统计, 单独设置行政审批局的试点遍布16个省、160个市、县、区,即使按最大数估计, 也不及政务大厅数量的十分之一, 相较于规模庞大的政务大厅, 行政审批局可谓寥若晨星。由于区域之间改革模式不一, 甚至于区域内部也没有形成一致意见, 或有选择服务中心的, 或有选择行政审批局的, 倘若以区域合作为背景, 这一改革实践则可能会诱发严重问题, 即导致某地行政审批局做出的审批决定在其他未成立审批局的城市得不到承认。行政审批体制改革的最终目的是通过转变政府职能、建设服务型政府, 为人民谋利益、为人民服务, 不断满足人民日益增长的美好生活需要, 然而改革实践则可能事与愿违, 背离了行政审批制度改革初衷, 相关配套措施未及时跟进影响改革实效, 给当事人造成不必要麻烦。

第一, 行政审批体制改革先行先试, 打破了固有的部门职能分工, 但是相应的法律没有得到及时修改。社会需求和社会观念总是或多或少在法律前面, 我们可以使二者之间的缺口无限接近于缝合, 而重新打开该缺口却是永恒的趋势, 因为法律是稳定的, 而我们所讲的社会却是发展的。例如依照《中华人民共和国教师法》第13条规定, 中小学教师资格、中等专业学校、技工学校的教师资格由县级以上教育行政部门认定, 而如今襄阳市政府将该项职权划转至市行政审批局行使, 但是教育法规并没有修改此项内容, 由此导致行政审批局相应职权缺乏上位法的支撑。

第二, “理性经济人”影响公务人员行为选择, 即以相对保守姿态指导自身行动, 选择性忽略审批决定。公共选择理论认为个人是在既定的法律和制度约束下的自利的、理性的和效用最大化的追逐者, 即“理性经济人”。在政治领域, 公务员个人也会追求自身利益最大化, 谋取自身权力、地位、声望和利益, 并且知道根据有关环境、自身处境和利益需要作出什么是好的或坏的判断。在相当长的时间内, 我国对公务员的角色定位于为人民服务的公仆, 要求他们舍小家为大家, 忽略公务员的个人需求, 但是从某种程度上看, 公务员并非单纯抽象意义上的公仆, 他们也是单独的个人, 事实上他们也有自身需要, 也要追求个人利益的实现, 因此公共选择理论中的“理性经济人”假设可部分适用于分析公务员行为动机。由于区域之间与区域内部缺乏紧密联系、协调一致的联系机制, 再加上目前行政审批体制改革没有统一的可操作性实践规范指导, 地方在遇到实践难题时大多数时候只能自我消化、就地解决。公务员出于害怕担责的心理, 本着“多一事, 不如少一事”的态度, 可能会选择性忽略其他城市行政审批局的决定, 因为通过相对人的许可申请并不会给自己带来实际利益, 反而未来出现问题时却要承担审批不严的责任。

第三, “信息孤岛”的存在削弱了政府组织的凝聚力, 部门间信息不对称阻碍了区域合作一体化进程。政府组织中的信息孤岛指的是在政府组织的发展过程中, 由于组织内外的信息不对称, 堵塞了组织内的个体和团队的信息传递渠道, 阻碍了组织的系统思考, 使得组织内无法形成有效的信息共享、知识共享, 进而呈现出一种个体、团队和组织三者间相对孤立、相互封闭的信息交流状态。虽然行政审批局打破了行政服务中心只是行政许可权物理空间集中的格局, 但是受制于“部门壁垒”的局限, 行政审批局内部各审批科室还是沿用原职能部门自上而下统一建设的审批专网, 且相关审批流程只能在原专网内完成, 事实上将行政审批局又分割为若干部门, 信息不共享导致行政审批局应有的效率优势没有被充分发挥出来, 行政审批局沦为原职能部门的延伸机构, 等于变相的增设行政部门。另一方面由于“信息孤岛”的存在, 区域内部尚未完全实现信息共享, 更遑论跨区域信息共享机制建设, 由此导致行政审批体制改革成果和改革进程不能为其他区域所知悉, 为区域间相互承认彼此改革成果增添了技术障碍。

行政行为的公定力要求包括行政主体和行政相对人在内的任何机关、组织和个人, 对行政主体所作的行政行为予以尊重, 不能任意否定其行政效力。据此, 行政审批局所作的审批决定无论合法与否均应受到其他机关尊重, 但是由于区域间信息流通不畅, 共享程度低, 再加上公务员害怕担责的心理作用, 导致即使其明知行政行为是合法的, 也会忽视区域外审批局作出的审批决定, 比如户口登记簿和户口簿登记的事项具有证明公民身份的效力, 但是实践中“证明你妈是你妈”“证明我女儿是我女儿”“我是我”等不合理证明屡禁不止, 直接否认公安机关颁发的居民户口簿的法律效力。

三、优化行政审批局模式的行政法学建议

行政审批局这一新生事物发展历程还比较短, 尚有许多亟待改进之处。通过前文的分析, 厘清当前不利于行政审批局推广的阻碍因素, 透过行政法学的视角有针对性地提出问题的解决之道。

(一) 建立市场与政府的耦合协调关系

行政审批体制改革乃至于行政体制改革的关键在于如何实现政府与市场的无缝衔接, 政府的归政府, 市场的归市场, 社会的归社会。政府管控太多, 容易破坏市场的公平交易秩序, 行政权力的过度干预会助长不合理的政府垄断和市场垄断行为;政府干预过少, 市场盲目、无序、暴力的一面则会被放大, 反过来不利于资源的优化配置和市场的长远发展。行政审批体制改革是一个政府简政放权、市场作用增强、社会参与治理的历程, 一方面改革要从源头做起, 即清理、削减审批事项数量, 规范审批事项的设立, 简化审批事项办理程序, 改革不仅要关注数量的减少, 更要注重质量的优化;不仅做好审批事项的“减法”, 更要做好政府服务的“乘法”, 以增强市场的活力;另一方面政府也应放权于社会, 将部分许可事项从过去的政府部门逐渐转移到行业协会等社会组织, 发挥行业中间组织的作用, 建立行业自治机制, 但是须注意这里的社会组织一定要是真正意义上的自治组织, 即不受外部力量的约束和强迫, 自主决定, 因为大部分现有的社会组织都是从原行政主管部门分出, 名义上为社会自治组织, 事实上归根到底还是行政性质浓厚的政府机构, 名义上为放权, 实际上权力还是掌握在政府手中。

(二) 在完善“旧事物”的基础上建构“新事物”

“打铁还需自身硬”, 行政审批局要想长远发展下去, 必须认识到不足, 努力克服自身的局限性。具体说来, 要做到以下几点:

第一, 科学、合理配置行政审批局行政职能的关键是解决行政许可权集中的类型和范围。许可权划转太少, 则无法体现行政审批局存在的重要价值, 无法显现其相对于行政服务中心的比较优势;许可权配置太多, 则导致行政权力的过于集中, 不利于权力之间的制约与监督, 容易诱发腐败行为。一般来说, 中央垂直管辖、专属管辖等许可权力不适于集中, 这类权力比较特殊, 关系国家经济命脉, 集中容易导致权力行使混乱;专业化、技术强的许可事项也不宜集中, 这类事项需要极高的专业素养与理论知识, 集中行使工作强度大, 反而带来不便;集中的许可事项彼此之间应该具有关联性, 否则杂而乱反倒不利于审批效率的提升;最后行政审批局应该一并行使与审批事项密切相关的权力, 比如对于需要实质性审查的事项, 行政审批局可以行使调查权;对于在审批过程中发现的违法行为, 行政审批局应该享有处罚的权力。

第二, 如何衔接审批行为与监管、处罚行为需要高超的政治智慧。行政审批局专司许可权力以及审查审批事项必要权力, 原职能单位则对许可事项实施后的运作进行监督或处罚, 这打破了以往调查、审批、监督、处罚一体化行使格局, 因此更需要加大对审批事项的监督力度。具体做法是构建行政审批局与原职能部门信息交换与沟通协调机制, 行政审批局及时将许可事项办理进程通知原职能部门, 以便监督者及时启动监督程序, 原职能部门则将许可事项的运作情况与所采取的处罚措施及时告知行政审批局, 以使审批者知晓许可事项实践情况, 及时回应运作过程中出现的新问题, 沟通与协调是各部门管好审批事项的关键。

第三, 改革已有的行政服务中心模式, 发挥行政审批局与行政服务中心各自优势, 二者需要齐头并进。虽然行政服务中心模式存在着不少问题, 困难比较多, 但现阶段废除行政服务中心还为时尚早, 而且可以预测到行政服务中心模式未来仍是大多数城市的选择, 因此在大力发展行政审批局的同时, 需要对行政服务中心进行改革, 以适应体制改革要求。目前行政服务中心模式最为致命的缺陷是各窗口并未享有实质性的审批权, 最终是否审批还是需要原职能部门讨论决定, 由此导致最初的提升审批效率设想没有得到实现, 所以, 一方面政府各部门应将行政审批职能实质性的转移至行政服务中心, 在选择进驻事项时不可“挑肥拣瘦”“避重就轻”;另一方面, 政府各部门要充分赋予各进驻窗口审批权, 对于只需经过形式性审查的审批事项应当场作出是否予以许可的决定, 对于需要实地勘察或专业性强的审批事项则需要政府部门的介入, 服务中心则发挥好沟通、协调作用。最后, 行政审批局模式并不是万能模式, 各地不能不考虑区域实际而一刀切的予以适用, 行政服务中心和行政审批局各有优劣, 地方要根据本区域实际情况, 结合二者的优势, 选择适合自身的改革模式。

(三) 引入科技理性助力机构改革

科学技术的发展, 引领人类生产和生活方式的变革, 互联网技术和大数据早已成为人们耳熟能详的的概念。政府改革不能沿用通过设立新机构来解决问题的旧办法, 需要跳出传统的思维框架, 通过借助互联网技术和大数据技术等手段, 引入科技理性指导政府改革的全过程。

第一, 构建统一政务信息系统, 实现行政审批事项全流程网络办理。行政审批体制改革的最终目的是方便公民, 让人们享受改革开放带来的成果, 而人们所追求的是花最少的时间办最多的事, 这要求信息传递的速度一定要快, 这也是行政效率原则的体现。通过借助于互联网技术, 打造政务服务网上大厅, 使公民可以在网上申请办理审批事项, 审批流程通过网络在政府部门间传递, 在网上实现审批事项全方位监管以及审批与监管的无缝衔接, 实现“让数据多跑路、让人民少跑腿”, 真正方便当事人审批事项办理。

第二, 建立“全国一张网”数字政府, 打破“信息孤岛”闭塞格局。“信息孤岛”的存在不仅阻碍行政审批体制改革进程, 同时也减缓区域合作一体化步伐。这些年来, 政府大力推崇政务信息上网公开, 提升行政的电子化程度, 但是单纯凭借技术手段还是没有从根本上解决困扰我国多年的地方各自为政、条块分立、信息孤岛难题。要想解决此难题, 必须从宏观上予以把握, 站在全局高度下好全国政府信息共享一盘棋。以“互联网+政务服务”为基础节点, 辅助于大数据技术, 将政府各部门所掌控的信息统一接入政务服务平台, 通过数据共享交换, 最终实现“全国一张网”建设。比如襄阳市通过深度整合政务服务系统, 将政府各部门数据与该系统对接, 改变襄阳市电子政务平台长期以来存在的界面不直观、功能不清晰、操作不方便等痼疾;国务院办公厅印发《政务信息系统整合共享实施方案》, 加快建设国家电子政务内网、外网数据共享交换平台, 将各部门分散的、独立的信息系统整合为一个互联互通、业务协同、信息共享的“大系统”, 避免地方政府部门各自为政、自成体系。

结语

行政审批体制改革是一项长期的、复杂的、庞大的系统性工程, 不可能一蹴而就, 需要人们认真、冷静思考改革过程中出现的难题和新情况。行政服务中心模式和行政审批局模式只是众多改革手段之一, 未来或许还会出现不少可供选择的改革模式, 因此我们不可以过于推崇已有的改革手段, 要以历史的、辩证的、发展的观点看待改革进程。目前学术界对行政审批局模式著述颇多, 文章多从理论价值与实践效率等方面论证行政审批局的合法性与合理性, 其背后透露出学者对行政审批局模式能在全国范围内得到推广的希望, 但是改革者也应该对现阶段行政审批局模式“热”的实践保持清醒的意识, 应冷静看待行政审批局模式的局限性, 比如对于那些仅需形式审查的审批事项, 现有的行政服务中心做的不比行政审批局差, 甚至可能做的更好, 那么行政审批局要想继续存在并发展下去, 必须寻求更有说服力的理论学说与实践材料来补强其存在的必要性;对于那些需要借助实地勘探、专家论证等手段进行实质性审查的审批事项, 部分审批局对此却没有调查权与监督权, 仍需原职能单位的介入, 丧失了应有的权威和独立性, 如此难免沦落为原职能部门的“橡皮图章”。事实上行政审批局模式还有许多亟待解决的问题, 而这些问题能否得到妥善处理直接关系到行政审批局的未来命运。如今行政审批体制改革已经步入深水区和攻坚阶段, 地方要根据本区域实际情况选择适合自身的改革模式, 切不可盲目跟风、照抄照搬。行政审批体制改革牵一发而动全身, 它的变化向上对行政体制改革、向下对具体的审批实践产生极为深远的影响, 因此需要改革者认真、冷静对待改革模式的选择。